從緊急通道到消防安全措施的演變

佚名◎著

引子

「假如你是村民，又在自己的村裡擁有私人土地，你的鄉村小型屋宇申請已符合一切條件，卻突然發現不能通過所謂《緊急車輛通道規定指引》而被否決，那你說公平不公平？」有村民抱怨道。

村民的困惑

在筆者任職地政總署期間，曾不僅一次接到有關《緊急車輛通道規定指引》(下稱《指引》的內容對他們不公平的投訴。 但《指引》是地政總署當局與有關部門如消防事務署、規劃署等經長時間諮議而產生的「產品」，作為執行人的我，實在無法否定其內容，故對有關村民的抱怨只向他作出解釋，?助他們理解內容的要求，使其可進行一些策劃或選擇其他方法，以符合《指引》的規定來圓其「丁屋」夢。

然而，並不是每位申請人都可以進行符合的策劃或有其他方法可供選擇的，因為《指引》內的一些要求，是需要有額外的土地來應付建設緊急通道的要求的 – 這就是困擾申請人的問題的所在。 事實上，在很多認可鄉村內，可用的土地並不多，要求個別村民為了申請興建一幢只有700平方呎的「丁屋」而須購地興建有一定長度而不少於4.5米寬度的緊急通道，難度不可謂不大！事實上，《指引》的規定正正是過去數年引起處理「丁屋」申請「大塞車」的主要原因。

從香港仔的漁灣?到新界原居民的傳統鄉村

自一九九五年發生香港仔漁灣?火警後，申訴專員在當年九月進行調查。在他的一九九六年的最後報告中，申訴專員作出多項建議，當中包括建議規劃署草擬一套清晰的指引，為包括新界豁免管制屋宇在內的所謂「大型」發展作出定義，以便執行發展「大型」聚居地屋宇所必須遵從的《緊急車輛通道規定》的內容。

為此，地政總署便和消防事務署、規劃署等制定了《緊急車輛通道規定指引》，供村民參考。

根據《指引》的規定，地政官員、消防官員和規劃官員，在處理新界村民的「丁屋」申請時，必須詳細檢定該申請地點，確定是否屬於「大型」或因需要啟動「累積效應」而變成「大型」發展的類別。舉凡屬於「大型」發展的申請，有關申請人都必須建造一條符合消防處要求的緊急通道，作為符合申請要求之一。

自從一九九七年開始，政府實施了《指引》。舉凡發展項目包括10間或以上的新界豁免管制屋宇時，申請人就必須設計一條緊急車輛通道，供消防車或救護車可到達該有關申請屋宇三十米範圍處。該車輛通道的闊度必須不少於4.5米，淨空高度須.有4.5米並可承受十六噸重的緊急車輛通過，並且每隔100米長度處，必須設置標準消防栓。

《規定》內容的可商榷處

本來，在新界一些大型私人屋苑又或由政府策劃興建的鄉村擴展區內，都有緊急車通道的設置。 在一般情況下，該緊急通道不僅可加強屋苑內的消防安全，也改善了當地的交通配套網絡，從而實質上增加了該些物業乃至附近樓宇的價值，實為政府眾多德政之一。

然而，政府卻在大型項目發展下，平空加添了一項累積效應註釋：倘某一騰空的地盤鄰近己經形成一組為數九間或以上的現存或已經批核的屋宇，便可能形成「累積效應」，須要闢設緊急車輛道。對於九間以下的發展項目，地政處會按個別情況諮詢消防處的意見，及視乎當地環境及發展潛質等的因素，來決定會否執行緊急車輛通道的規定。

自從政府於1972年實施鄉村小型屋宇政策至今，己經達35年之久。而鄉村小型屋宇政策的本意是讓新界的村民可以在自己的鄉村範圍，以每村民一生人一次免補地價的資格，在自己的私家農地上興建「丁屋」，從而達到改善鄉村居住環境的目的。 自新界小型屋宇政策推出以來，一向深受村民的歡迎，而每年政府批准的鄉村小型屋宇，於1997至2000年間，一度達至每年一萬間之數量。 但是，在現實環境下，新界土地的供應不是無限的，而政府更規定新界原居民只可以在他們自己的認可鄉村範圍內申請興建丁屋，以致新界各鄉村範圍內適合興建小型屋宇之土地逐漸稀少。對此，村民唯有盡量在自己的鄉村範圍內發掘一些適合之土地，以便向政府申請興建自己的小型屋宇。在這樣的情況下，很多鄉村範圍內的土地更被村民爭相競購，引致土地價格?升，從而加重了村民申請興建丁屋時財政上的負擔。

再加上消防處對累積效應採取了一個極嚴謹的演譯，他們每每根據每一鄉村小型屋宇申請的個案來做 – 實地勘察，當發現當地已累積了九間己建成或已批准的丁屋位置時，便向地政處表達消防處對緊急車輛通道的要求，否則他們不會同意該小型屋宇的興建。

符合《規定》的實際困難

緊急車輛通道的規定，的確使不少新界原居民的小型屋宇無法順利批出。在村民的心中，修橋築路從來就是政府的責任，而小型屋宇政策，是政府其中的一項德政，可以幫助他們改善了鄉村的居住環境。但是，設置緊緊急車輛通道的規定，使政府將該責任一下子推卸了給村民，在他們申請丁屋的問題，設置了一道難以逾越的關卡。

很多村民在他們原來的申請興建屋宇的藍圖上，是沒有預留土地作緊急車輛通道之用的。自從政府實施《指引》後，他們便無所適從，因為他們根本沒有多餘的土地撥作興建緊急車輛通道之用，何況一些申請興建丁屋的位置，是在鄉村的核心地區，被其他村民的土地包圍，作行人通道尤可，闢作車輛通道？想也不用想！

即使有些村民願意將自己部份的私人土地撥作緊急車輛通道用，供公眾使用，因為業權問題，又或受地形限制，使到現存的車輛通道難以達到消防處的標準等等的原因，也未必可以興建一條符合規格的緊急車輛通道。

這也就是本文開始時，村民往往向政府投訴的主要原因。

村民的另一大理據，就是新界村民都是守望相助的、和睦共處的。一旦有火警等事故發生時，村民必定會以同舟共濟的精神，撲滅火災的。他們更列舉新界史實，說明新界鄉村從未發生過災難性的大火以支持他們所說。他們據理力爭地指出，政府所指的漁灣?，並非新界鄉村，而是在香港仔等人煙稠密的市區，和新界的情況不應相提並論。

另外，因為一般新界小型屋宇只是興建三層、27呎高，在鄉村土地業權分散，通道狹窄，甚至沒有車路到達的現實環下，根本沒法規且沒有必要嚴格執行《指引》的規定。

《新指引》的出台

新界鄉議局經過多年與政府商討，終於在200年6月，地政總署推出了《新界豁免管制屋宇消防安全規定的指引》(下稱《新指引》) ，代替了執行多年，引致村民怨聲載道的原《指引》。

根據《新指引》，分區地政處官員可以明確地處理有關「累積效應」的問題。因為《新指引》清?地界地了有關屋群的範圍，例如只計算在同一個屋群之內的現存屋宇，正在處理的擬建屋宇及已經批核的建屋地點等，但不包括臨時搭建物及非任宅搭建物等。

《新指引》最主要的改進，就是確認了新界鄉村有其實際上的限制，以玫不能闢建緊急車輛通道。在遇上這樣的情況下，分區地政處便可批准申請人採用下列其中一項消防安全替代措施：

(i)自動灑水系統；或
(ii)火警偵測系統及消防喉轆系統 – 適用三層於小型屋宇，而各層之間並無耐火分隔的情況；或
(iii)在小型屋宇各層設置火警偵測系及滅火筒，適用於三層小型屋宇，而各層與層之間具備耐火分隔的情況。

《新指引》聲明，如申請人採用上文第(ii)或第(iii)項的消防安全替代措施，他本人或其代表在申請完工證，必須先參加一個由消防處安排的消防訓練課程。

結語

從《新指引》實施到現今2007年3月，只有9個月，尚沒有足夠的數據來說明新措施的成效。或許我們還應等待好一段時間，才能得到有關的數據和例子，以證新措施的成效的優點或還須改善的地方。不過，從筆者和一些村民及鄉議局成員的接觸得悉，大多數新界的原居民都歡迎新的消防安全指引所規定的新措施。

以往，政府對房地產的宏觀調控，多從調控需求方面切入。不過，根據以往香港特區的經驗，這樣方式的調控政策，難以取得很好的效果。因為抑制需求的政策只能起到短期作用，而市場對價格的預期卻是長期的，單純地抑制需求，並不能滿足市場對投資和居住的需要，無法緩解市場的緊張程度。

從《緊急車輛通道規定指引》到《新界豁免管制屋宇消防安全規定的指引》中，我們可以看到，只要政府有誠意聆聽民間的聲音，主動和有關團體聯絡和解釋，事情往往是可以順利解決的。